Le choix appartiendra aux électeurs. Encore faut-il qu’il se fasse en connaissance de cause, et que ceux qui écriront la future Constitution en mesurent les enjeux.
Le président de la Refondation l’a annoncé : la forme de l’État sera tranchée par référendum, lors de l’adoption de la Constitution de la Cinquième République. Le débat promet d’être vif. Il serait dommage qu’il se réduise à deux étiquettes. Chaque option porte une promesse et un risque, que l’expérience malgache et africaine permet déjà de documenter.
L’État unitaire fortement décentralisé offre la continuité. Les textes sont déjà là : la Constitution de 2010, la loi organique de 2014, le PNDE. La confiance existe aussi au niveau local : selon Afrobarometer, en 2013, 61 % des personnes interrogées faisaient confiance à leurs conseillers communaux, contre moins de 30 % pour la justice. Reste un point faible : cette option dépend du pouvoir central. La Banque mondiale parle d’un « chapelet de courses inachevées », et le PNDE reconnaît lui-même une volonté de « ne rien lâcher au niveau central ».
L’État fédéral répond plus directement au sentiment d’exclusion que des régions expriment depuis longtemps, et que Rajaona analysait dès 1997 comme une question de légitimité et de représentation. Ses garanties peuvent être inscrites dans la Constitution. Mais l’expérience africaine invite à la prudence. L’Éthiopie, dont le fédéralisme suit des lignes ethniques, connaît depuis 2020 une guerre civile au Tigré. Le Nigeria est passé de 3 États fédérés en 1960 à 36 en 1999, chaque groupe réclamant sa propre entité. Et une entité dotée de moyens peut être captée par des réseaux locaux, un phénomène que la Banque mondiale a déjà documenté au niveau local.
Un enseignement vaut pour les deux options : écrire un principe ne suffit pas. La Constitution de 2010 garantit déjà l’autonomie des collectivités, et pourtant moins de 2 % du budget est géré à un niveau décentralisé (Banque mondiale, 2024). En 1998, les provinces autonomes avaient des compétences modifiables par une simple loi et des recettes non garanties. Elles ont été supprimées en 2007. En 2002, cinq gouverneurs ont mis leur fonction au service de Didier Ratsiraka dans son conflit avec Marc Ravalomanana. Une structure territoriale, quelle qu’elle soit, peut être entraînée dans une lutte de pouvoir nationale.
Les mêmes questions se posent pour chaque option. Elles s’adressent à tous ceux qui voteront, qui gouverneront ou qui écriront la Constitution.
Quelles garanties ? Inscrites où : dans la Constitution, dans une loi, dans un décret ?
Pour qui ? Pour chaque commune et chaque région, et pour les habitants originaires d’ailleurs ?
Sous quel contrôle ? Qui vérifie l’usage des ressources et des pouvoirs transférés, et avec quelle indépendance ?
Modifiables par qui ? Qui peut changer la règle ensuite, et à quelle majorité ?
Ces questions n’ont pas de réponse unique. Mais elles valent d’être posées avant le vote, et non après.
Clément Raherimanjato